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Part 01. 국가물관리위원회 출범과 통합물관리체계 구축 방안
2019년 12월 04일 (수) 09:41:47 워터저널 webmaster@waterjournal.co.kr

창간 15주년 특집②   Ⅰ.  지속가능한 국가 물관리 방안


“유역 단위 통합물관리가 국가 물관리 핵심”


국가·유역 물관리위원회서 국가물관리기본계획·유역물관리종합계획 수립 시급
수량·수질로 분절된 물관리로 발생한 여러 가지 비효율도 상당 부분 절감 예상


   
▲ 허 재 영
국가물관리위원회 공동위원장
충남도립대학교 총장
Part 01. 국가물관리위원회 출범과 통합물관리체계 구축 방안

국가물관리기본계획 심의·의결 역할

대통령 소속 국가물관리위원회는 「물관리기본법」 제20조(국가물관리위원회의 설치 등) 규정에 따라 지난 8월 27일 공식적인 첫 회의를 갖고 출범했다. 국무총리와 대통령이 임명한 민간위원이 공동위원장직을 맡고 당연직 위원 18명, 민간 위촉위원 19명 등 총 39명으로 구성됐다.

국가물관리위원회의 조직도를 보면 간사위원 1명과 △계획분과위원회(14명) △물분쟁조정분과위원회(12명) △정책분과위원회(12명) 총 3개 분과, 그리고 분과별 행정지원을 수행하는 사무국으로 구성되어 있다. 분과별 정원은 15명이며 민간 위촉위원 20명이 2개 분과위원회에 중복 참여하게 된다. 각 분과에서는 전문가 의견을 듣고자 자문단을 구성해 운영할 계획이다.

「물관리기본법」 제22조에 따르면 국가물관리위원회의 가장 중요한 기능은 국가물관리기본계획의 심의·의결이다. 환경부가 국가물관리기본계획의 수립을 끝내고 나면 국가물관리위원회는 그 내용을 심의하고 협의조정해 나가는 역할을 해야 한다.

뿐만 아니라 △국가물관리기본계획과 유역물관리종합계획의 부합 여부 검토 △수계별 유역범위 지정 △물의 적정 배분을 위한 유역 간 물 이동 △관계기관의 물관리 관련 계획과 국가물관리기본계획과의 부합 여부 검토 △물 분쟁 조정 △국가물관리기본계획 이행상황 및 물관리 전반에 대한 평가 등을 수행하게 된다.

   
 
위원회 행정적 지원 위해 사무국 설치

유역물관리위원회는 유역의 물관리를 관장하는 위원회다. 국가물관리위원회 소속으로 되어 있으나 이것과 상하관계에 있는 것은 아니다. 환경부장관과 국가물관리위원회 위원장이 임명한 민간위원이 공동위원장을 맡고 유역별로 당연직 위원 17∼20명, 위촉직 위원 18∼22명 등 37명 이상 44명 이내 위원으로 구성됐다. 국가물관리위원회와 같이 위원 임기는 3년이며 1회에 한해 연임이 가능하도록 했다.

유역물관리위원회 위원은 해당 유역 관계 시·도지사의 추천을 받아 국가물관리위원회 위원장인 국무총리와 민간위원장이 공동으로 위촉하도록 되어 있다. 이에 한강, 낙동강, 금강, 영산·섬진강 등 유역별 광역자치단체들로부터 민간위원 추천을 받았고, 분야별로 그리고 각 광역단체들로 균형이 잡히도록 민간위원을 위촉했다.

정리하면, 우리나라 물관리위원회 체계는 국가물관리위원회가 국가 물관리 컨트롤타워로서 위치하고 한강, 낙동강, 금강, 영산·섬진강 등 각 유역별 유역물관리위원회가 그 밑에 소속되어 있는 구조이다. 이 위원회들을 행정적으로 지원하기 위한 사무국이 마련되어 있다. 또한 위원회 분과위원회로 계획, 물분쟁조정, 정책 총 3개 분과위원회가 있다.

각 분과위원회별 심의·의결사항을 보면 △계획 분과에서 국가(유역)물관리기본(종합)계획 수립, 물 관련 계획의 국가(유역) 계획과의 부합 여부 심의, 수계별 유역범위 지정, 물 관련 법령의 제·개정을, △물분쟁조정 분과에서 2개 이상 유역에 걸친 물 분쟁 조정을, △정책 분과에서 물 관련 중요 국가정책 결정 및 현안 조정, 국가물관리기본계획의 이행상황 및 물관리 전반에 대한 평가, 위원회 운영 관련 사항 등을 심의·의결한다.

   
 
국가 물관리 원칙과 비전은 아직

국가물관리위원회가 당초 예정보다 늦게 출범함에 따라 국가 차원의 물관리 원칙과 비전이 아직 마무리되지 못하고 있다. 그래서 일단 ‘통합물관리 비전 포럼’에서 논의된 사항을 소개하겠다. 국가의 지속가능한 통합물관리 정책방향을 마련하기 위해 지난 2017년 7월, 민·관·학 200여 명의 전문가가 참여한 대규모 포럼인 통합물관리 비전 포럼이 환경부 내에 설치됐다.

포럼 내에 정책, 법·제도 등 6개 분과위원회가 있었고 각 분과위원회별로 100여 차례 회의를 거쳐 2018년 1월 통합물관리를 위한 비전과 핵심가치, 5대 정책목표, 25개 핵심전략, 58개 정책과제를 발굴했다.

그 후 2018년 5월∼11월까지 약 6개월간 작업반을 구성해 운영하며 핵심전략과 정책과제들을 보완하고 구체화하는 작업을 했다. 작업반에는 환경부와 국토부를 비롯한 물 관련 정부부처와 국립환경과학원, 한국수자원공사(K-water), 한국환경공단, 한국환경정책·평가연구원(KEI), 한국농어촌공사 등 유관 공공기관이 참여했다. 그 결과 2018년 12월 ‘통합물관리 정책과제 로드맵’을 마련하는 데 성공, 이와 동시에 통합물관리 비전 포럼에 상정해 확정했다.

공공성과 지속가능성이 핵심가치

올해 초, 통합물관리 비전 포럼이 대외적으로 공표한 ‘통합물관리 정책과제 로드맵’에 따르면 우리나라 통합물관리의 비전은 ‘인간과 자연이 함께 누리는 생명의 물’이다. 이것을 지탱하는 핵심가치는 ‘공공성’과 ‘지속가능성’이다.

이 중 ‘지속가능성을 어떻게 정의할 것인가’하는 문제는 앞으로 더 많은 논의가 필요하겠지만, 우리 세대뿐만 아니라 후대와 그 후대의 후대들도 우리와 동등하거나 우리보다 더 나은 형태로 물을 이용할 수 있어야 한다는 것이 현재로서 가장 쉽게 말할 수 있는 지속가능성이 아닐까 싶다.

공공성과 지속가능성 다음으로 선정된 핵심가치는 안전성과 형평성, 효율성, 민주성, 책임성이다. 이에 따른 비전목표는 △물순환 건강성 확보 △수요와 공급의 조화로운 통합 △유역 기반의 통합적인 물관리 △거버넌스 체계 확립 △지속가능 행정·재정체계 구축 등 다섯 가지이며, 기본원칙은 △건강한 물순환 △기후변화 적응 △균등배분 원칙 △물 가치 공유 △통합적 물관리 △재정 최적화 △이해당사자 참여 △거버넌스(협치) △유역별 물관리 △비용부담 원칙 등 열 가지다.

물 정책 아우를 수 있는 국가 전략계획

국가물관리위원회가 앞으로 해야 할 일 중 가장 중요한 일은 국가물관리기본계획의 심의·의결이다. 「물관리기본법」 제27조에 따르면 국가물관리기본계획은 환경부장관이 수립해 국가물관리위원회에서 최종 심의·의결하도록 되어 있다. 환경부가 계획(안)을 마련하고 관계부처와 유역물관리위원회 위원장의 협의에 따라 환경부가 국가물관리위원회로 심의를 제청하면 국가물관리위원회에서는 내부토론과 일반 공청회 등을 거쳐 의견을 수렴한 다음 심의·의결하게 된다.

국가물관리기본계획은 10년(2020∼2029년) 단위로 전국을 대상으로 수립하고 5년마다 타당성을 검토한 후에 변경할 수 있도록 되어 있다. 중요한 것은 계획의 성격이다. 국가물관리기본계획은 수질보전과 수량확보, 재해방지 등 분야별로 운영되고 있는 물관리 정책을 아우를 수 있도록 물관리 분야의 국가 전략계획으로 수립·운영되어야 한다.

또한 물 관련 부처들이 수립하는 법정계획의 기준이 되는 최상위 법정 계획의 성격을 가져야 한다. 「물관리기본법」 제27조 3항에 따르면 국내 물 관련 법정계획을 수립하거나 변경할 때 물관리기본계획과의 부합 여부에 대해 국가물관리위원회의 심의를 받아야 한다.

물은 유역체계서 통합관리가 원칙

국가물관리기본계획은 국가의 물관리 기본원칙을 담고 있어야 한다. 국가 물관리 기본원칙(안)을 보면, 물을 유역체계에서 통합적으로 관리하는 것을 원칙으로 한다. 통합물관리의 목표는 지속가능한 물순환 체계를 구축하는 것이며, 공동체가 물의 공동체적 가치를 이해하고 체감할 수 있도록 하는 것이다.

더불어 기후변화에 대응할 수 있어야 한다. 모든 물관리 부문에 기후변화 영향을 최소화하고 신속한 대응을 위한 단계별 대응체계를 수립할 필요가 있다. 또한 인간과 생태계가 호혜적으로 물을 공유해야 하며, 수생생물 서식 공간의 종·횡적 연결성을 높여 수생태계의 건강성을 회복해야 한다.

아울러 합리적인 비용 분담 원칙을 담고 있어야 한다. 물 비용 분담 원칙의 주요 내용은 물 사용자와 물관리 장애원인자가 그에 합당한 비용을 부담하고 그 비용으로 받은 재원을 물관리를 위하여 사용해야 한다는 것이다. 이 원칙은 통합물관리가 추구하는 핵심가치 중 하나인 ‘책임성’과도 연관되는데, 귀한 물을 귀하게 쓰자는 취지에서 그러하며, 책임성에 근거하여 비용을 사용자들이 분담해야 한다.

분기별 계획수립 추진경과 보고해야

최근 한국환경정책·평가연구원(KEI)에서는 「물관리기본법」이 제시하는 원칙, 통합물관리 비전 포럼이 도출한 통합물관리 기본원칙, 국가의 물관리 기본원칙 등과 국가물관리기본계획 간 연계방안을 도식화하여 제시했다. 이를 참고해 앞으로 국가물관리위원회에서는 국가 물관리 비전과 핵심가치, 전략 등을 정리해 나가야 한다고 판단된다.

국가물관리기본계획을 심의하기 전, 국가물관리위원회는 전체 위원을 대상으로 하여 분기별로 국가물관리기본계획 수립 추진경과를 정기적으로 보고하고, 적어도 월 1회는 서면보고를 하도록 되어 있다. 추가 검토가 필요한 경우에는 위원장이 개최를 요청하거나 위원회에서 추가 개최를 의결하는 경우에 한해 별도 보고회를 수시로 추진할 계획이다.

또한 안건의 심도 있는 논의를 위해 총괄계획분과위원회 위원들을 대상으로 국가물관리기본계획을 집중 검토하고 환경부와 위원회 간 의견 조정을 추진할 방침이며, 국가물관리위원회의 의견을 반영하도록 하기 위해 피드백을 정례화하는 방안도 검토 중에 있다. 대면보고회 등을 통해 의견을 수렴한 이후 차기 회의(서면보고 포함) 시 환경부에서 의견 반영 여부 등을 검토하고 보고하도록 할 것이다.

유역서 실행 가능한 계획 수립 필요

국가물관리기본계획이 전략계획인 데 비해 유역물관리종합계획은 전략계획과 실행계획의 성격을 반반씩 갖는다. 유역물관리종합계획은 각 유역에서 차차 수립하게 될 텐데 이를 수립하는 데 필요한 기본방침이나 기본원칙이 국가물관리기본계획이 될 것이라고 생각한다. 그것에 맞춰 유역에서는 실행 가능한 계획을 만들어야 한다.

유역물관리종합계획은 「물관리기본법」 부칙 제2조 제2항에 따라 국가물관리기본계획 수립 후 1년 이내에 수립해야 한다. 또 「물관리기본법」 제28조 1항에 따라 △유역 물 관련 여건의 변화와 전망 △유역 수자원의 개발·보전·다변화와 물의 공급·이용·배분 △유역의 가뭄·홍수 등으로 인해 발생하는 재해의 경감 및 예방에 관한 사항 △유역의 물환경 보전 및 관리, 복원에 관한 사항 △기후변화에 따른 유역물관리 취약성 대응 방안 △유역물관리 비용의 추계와 재원조달 방안 △지역주민을 포함한 이해당사자의 참여 및 물 문화 창달 △그밖에 유역의 지속가능한 물관리를 위해 대통령령으로 정하는 사항 등의 내용을 포함해야 한다.

국가물관리기본계획과 유역물관리종합계획 수립 이행 상황을 정리하면, 국가물관리기본계획은 현재 환경부 발주로 수립에 착수했고 유역물관리종합계획은 아직 그렇지 못한 상태다. 유역물관리종합계획은 국가물관리기본계획과 6개월 내지 1년 정도 시차를 두고 수립에 착수될 것으로 보이며, 국가물관리기본계획의 진행 상황에 따라 유동적으로 진행될 것이다. 특히, 국가물관리기본계획 수립의 진행상황을 보아 가며 유역물관리종합계획에 그것이 지침이 되도록 하여 동시에 진행해야 한다는 생각이다.

분산된 물관리 법정계획 통·폐합 필요

국가물관리기본계획과 유역물관리종합계획이 모두 수립되고 나면, 기존의 물관리 법정계획들을 통합·조정해 유기적인 법정계획 체계를 구축해야 한다고 판단된다. 현재 환경부 소관 물관리 관련 주요 법정계획은 약 30개 정도로, 물환경, 물이용, 수자원 등 분야별로 분산되어 있다.

따라서 분산된 법정계획을 국가와 유역 단위로 계층화·체계화 해나가는 작업이 통·폐합 작업을 통해 이뤄져야 한다. 수자원장기종합계획과 물환경관리기본계획을 예로 들면, 전자는 (수)량 분야의 최상위 계획이고 후자는 (수)질 분야의 최상위 계획이다. 그런데 양과 질이 따로 있어야 할 문제는 아니다. 그래서 둘을 「물관리기본법」에 따른 최상위 전략계획으로 통·폐합해야 하는데 그 통·폐합된 내용이 국가물관리기본계획이 되어야 한다는 생각이다.

   
 
협의 거버넌스 수행 장치 반드시 필요

마지막으로 유역물관리체계에 대한 제안을 하고자 한다. 참고로 이 제안은 지난 2018년 9월부터 올해 8월까지 시민환경연구소가 수행한 ‘유역 통합물관리 체계와 거버넌스 운영방안 연구’를 통해 도출한 내용이다. 핵심은 유역 물관리에 있어 유역물관리위원회가 의결 거버넌스 역할을 하고 유역참여센터(가칭)를 만들어 협의 거버넌스 역할을 부여하자는 것이다.

유역물관리위원회가 의결 거버넌스로서 기능해야 하는 이유는 「물관리기본법」에 근거한 국가기구로서의 행정위원회고, 유역계획의 수립 및 심의·의결, 유역 내 갈등 조정 등의 역할을 담당하기 때문이다. 유역물관리위원회에는 총괄, 계획, 평가, 갈등조정 등 분과위원회가 구성되는데 이 중 총괄분과에 유역참여센터와의 소통 기능을 부여, 혹은 별도 분과를 신설하는 등의 연구를 진행한 적도 있다.

유역참여센터는 의사결정기구인 유역물관리위원회가 의사결정을 원활히 진행하기 위해 사전에 충분히 협의할 수 있도록 비제도적인 공론의 장을 제공하는 협의 거버넌스 역할을 수행해야 한다. 이것의 역할은 유역 구성원 소통 조직, 의제 발굴 및 제안, 교육과 민원 대응 등이다. 중소유역별 참여센터(가칭)의 구성을 지원하고 협력하는 역할도 수행해야 할 것이다. 아직 제도화된 것은 아니나, 협의 거버넌스 역할을 수행할 장치는 반드시 필요하다고 판단된다.

   
 
유역 내 물 문제, 유역 안에서 해결

다시 말해, 앞으로의 유역 통합물관리 체계는 유역물관리위원회가 의결 거버넌스로서의 역할을 충실히 수행하고, 유역참여센터(가칭)와 같은 협의 거버넌스를 구성해 다양한 이해와 관점을 가진 이해관계자들이 모여 유역 내 물 문제를 충분히 논의하는 형태로 가야 한다. 논의된 의견 또는 결과를 의결 거버넌스에 제출하면 의결 거버넌스인 유역물관리위원회에서는 이를 검토해 의결하는 형태로 운영되어야 한다.

한 예로 낙동강 유역의 경우 이러한 유역 거버넌스를 구성해 시범운영한 경험이 있다. 정부와 지자체, 시민단체, 전문가 등 유역 구성원이 모두 참여하는 거버넌스인 ‘낙동강통합물관리위원회’를 구성해 경남과 부산이 소통할 수 있는 창구를 운영 중이며, 여기서 도출된 쟁점에 대해 유역물관리위원회를 통해 서로 상생 가능한 대안이 도출될 수 있도록 노력하고 있다.

지난해 물관리 일원화를 통해 「물관리기본법」이 제정됐고 이것의 핵심은 ‘유역 단위의 통합물관리’다. 유역 단위로 물관리를 수행해야 비로소 통합적인 물관리를 실현할 수 있다는 것이다. 따라서 국가물관리위원회는 국가 차원의 물관리기본계획을, 유역물관리위원회는 유역 단위의 물관리종합계획을 마련하는 것이 급선무라고 판단된다. 이를 통해 그간 수량과 수질로 분절되어 발생했던 여러 가지 비효율도 상당 부분 줄일 수 있는 계기가 될 것으로 기대된다. 

   
▲ 대통령 소속 국가물관리위원회는 「물관리기본법」 제20조(국가물관리위원회의 설치 등) 규정에 따라 지난 8월 27일 공식적인 첫 회의를 갖고 출범했다. 국무총리와 대통령이 임명한 민간위원이 공동위원장직을 맡고 당연직 위원 18명, 민간 위촉위원 19명 등 총 39명으로 구성됐다. 사진은 출범식에서 이낙연·허재영 공동위원장 및 전체 위원들의 기념촬영 모습. [사진제공 = 국무총리실]

[『워터저널』 2019년 12월호에 게재]

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