감사원 감사보고서 ② 농업용 저수지 안전관리실태
농업용 저수지 안전관리 부실…홍수 대응 ‘미흡’
관리기준 미흡해 비상대처계획 없거나 심한 경우 제방 붕괴 사고도 잇따라
농공, 측수로 불완전 월류 검토 안해…용도폐지 저수지, ‘관리 사각지대’ 전락
감사원 ‘농업용 저수지 안전관리실태’ 감사 결과 발표
농업용 저수지에 대한 정밀안전진단이 부실해 집중호우 시 홍수 대응에 문제가 있는 것으로 나타났다. 또 재난 대응기관의 관리기준이 미흡해 비상대처계획이 마련되지 않거나 심한 경우 제방이 붕괴되는 등의 안전사고가 발생하는 사례도 확인됐다.
감사원이 ‘농업용 저수지 안전관리’ 실태에 대해 감사를 벌인 결과, △홍수배제능력 검토 미흡 △안전등급 판정기준 불합리 △사고 원인조사 미실시 등 일부 미진한 부분이 있어 행정안전부, 농림축산식품부 등에 처분을 요구하거나 통보했다고 밝혔다.
감사원은 정밀안전진단 및 유지관리 분야와 재난 대비·대응 분야를 중심으로 농업용 저수지 안전관리 실태 전반에 대해 감사를 실시하고, 감사 결과를 지난 9월 7일 발표했다.
이번 감사는 농업용 저수지 안전관리 기준의 적정성과 안전사고 발생 시 대응계획 등의 적정 여부를 점검해 농업용 저수지 안전성 향상에 기여하고자 실시됐다.
올해 1월 25일부터 3월 26일까지 15일간 감사인원 5명이 행정안전부, 농림축산식품부, 한국농어촌공사 및 기초자치단체 등을 대상으로 실지감사를 했으며, 그 후 감사원 내부 검토과정을 거쳐 지난 8월 19일 감사위원회 의결로 감사결과가 최종 확정됐다.
‘농업용 저수지 안전관리 실태’ 감사결과를 정리했다.
농식품부로부터 농업용 저수지 정밀안전진단 업무를 위탁받은 농어촌공사는 지난 2011년부터 2019년까지 9년간 측수로형 여수로가 설치된 농업용 저수지 411개에 대해 직접 정밀안전진단을 하고, 696개는 국토교통부에 등록한 안전진단전문기관(이하 진단업체)과 용역을 맺어 안전진단을 실시, 총 1천107개 저수지에 대한 정밀안전진단을 수행했다.
「농어촌정비법」, ‘저수지 설계기준’ 등에 따르면 정밀안전진단은 농업생산기반시설의 구조적 안정성 등을 조사·측정·평가해 보수·보강 등의 방안을 제시해야 하고, 측수로형 여수로의 경우 물넘이에서 불완전월류가 발생하지 않도록 물넘이가 물에 잠기지 않게 설계해야 한다. 또한 측수로형 여수로는 설계홍수량이 유입할 경우 물넘이에서 불완전월류가 발생하는지를 확인하도록 되어 있다.
따라서 농어촌공사가 정밀안전진단을 실시할 땐 설계홍수량의 저수지 유입 시 물넘이에서 불완전월류가 발생하는지를 확인하고, 불완전월류 발생 시 수위 상승 영향을 분석해 안전성 검토 후 문제가 발견되면 보수·보강 방안을 제시해야 한다. 또 용역을 받아 검수할 땐 진단업체가 제대로 검토했는지 확인해야 한다.
그러나 농어촌공사는 측수로형 여수로가 설치된 저수지에 대해 불완전월류 여부를 검토하지 않은 채, 작성한 정밀안전진단 결과를 농식품부와 저수지 관리자에 통보한 것으로 감사원 감사결과 밝혀졌다. 농업용 저수지의 안전관리 업무를 총괄하는 농식품부도 이 결과보고서를 제출 받고도 별다른 검토 없이 그대로 뒀다.
이에 감사원이 측수로형 여수로가 설치된 농업용 저수지 16개 저수지를 표본으로 조사한 결과, 전남 나주 강정저수지 등 14개 저수지 여수로에서 불완전월류가 발생하는 것으로 드러났다.
제방 안전등급 판정기준 불합리
농어촌공사는 「농어촌정비법」 시행령 등에 따른 정밀안전진단 전문기관으로서 농업용 저수지에 대한 정밀안전진단을 실시하는 한편, 방법과 절차에 관한 기준 및 지침 등을 제정한다.
따라서 농어촌공사는 안전진단 지침을 마련할 때 홍수가 제방을 월류하는 것으로 분석되면 해당 저수지 제방 안전등급을 ‘D등급’ 이하로 판정하거나 저수지 월류 가능성을 정밀안전진단 결과보고서에 기재해 저수지 관리자가 보수·보강 등의 조치를 할 수 있도록 해야 한다.
그러나 농어촌공사는 지난 2010년 6월 안전진단 실무지침을 제정하면서 홍수 월류 여부에 따른 제방 안전성을 평가할 때 제방 월류 여부와 무관한 사석 여유고와 상·하류사면 기울기 점수를 합산해 평가토록 해, 안전등급 판정 기준이 모호해졌다. 또한 저수지 관리자 등에게 정밀안전진단 결과를 제시할 때 홍수가 제방을 월류하는 것으로 분석됨에도 단순히 ‘제방여유고’ 부족으로 기재했다.
그 결과, ‘D등급’ 이하로 평가되어야 할 저수지가 ‘C등급’ 이상으로 평가되는 사례가 발생했다. 2015년부터 2019년까지 제방 안전등급이 ‘D등급’으로 평가된 저수지는 82.7%(29개 중 24개)가 보강공사가 시행된 반면, ‘C등급’으로 판정된 저수지는 38.8%(18개 중 7개)만 보강공사가 이뤄졌다. 이로 인해 보강공사가 이뤄지지 않은 저수지에서 홍수로 제방이 붕괴되는 사고가 발생했다. 2020년 경기도 이천 산양저수지가 그 예다.
이에 따라 감사원은 농어촌공사 사장에 월류가 발생해 붕괴 우려가 있는 저수지에 대해 제방 안전등급을 ‘D등급’ 이하로 판정되도록 하거나 정밀안전진단 결과보고서에 저수지 위험성을 명확히 기재하라고 요구했다.
저수지 붕괴 등 사고 원인조사 미실시
국가재난관리정보시스템(NDMS) 등에 따르면 2018년부터 2020년까지 최근 3년간 지진·태풍·장마 등 영향으로 저수지 13곳의 제방이 붕괴되거나 제방 사면의 부분 유실, 여수로 파손 등으로 저수지에서 102건의 피해가 발생했다.
이 같은 사고 발생 시 「재난안전법」 제14조에 따라 중앙재난안전대책본부 등은 관계 공무원과 전문가로 구성된 조사반을 편성해 재난 발생 원인을 조사하고 발생 원인에 따라 안전관리 기준의 보완, 기술연구, 교육 등 필요 조치를 하도록 돼 있다. 재난유형별 재난관리의 방향 설정 및 피해를 최소화하고 유사재난의 재발을 방지하기 위해서다.
따라서 재난 및 안전관리 업무를 총괄·조정하는 행안부가 재난 발생 경위를 조사하고 확인된 문제점에 대해 적정한 대책을 마련했어야 하나, 행안부는 2018년 7월과 2019년 10월 발생한 전남 보성 모원저수지와 경북 영덕의 시미·중상곡저수지 붕괴사고에 대한 사고 원인 조사를 하지 않았으며, 저수지 관리자가 2019년, 2020년에 재해복구 사업을 각각 준공한 사실이 감사원 감사 결과 밝혀졌다.
또 감사원이 2018〜2020년 3년간 집중호우나 태풍 때문에 제방이 붕괴된 13개 저수지를 대상으로 관리실태를 검토한 결과, 산양·못주골저수지의 경우 저수지 상류에 150년 또는 200년 빈도를 초과하는 극한 강우가 발생, 저수지 용량을 초과하는 홍수량이 저수지로 유입돼 홍수가 제방을 월류한 것이 제방 붕괴의 원인이었던 것으로 나타났다.
그러나 신평저수지를 비롯한 나머지 저수지는 100년 빈도 미만의 강우량에도 제방이 붕괴됐는데, 여수로 상부를 농기계 등 통행로로 이용하고자 흄관이나 수로박스 형태로 설치한 여수로를 저수지 상류에서 떠내려온 부유물이 막아 저수지로 유입된 홍수가 하류로 제대로 배출되지 못하면서 홍수배제능력이 저하된 것으로 나타났다.
또 시미저수지 등 11개 저수지는 시설관리 담당자가 관리규정에 따라 5년마다 받도록 되어 있는 ‘저수지 안전관리 교육’을 받지 않은 채 저수지 관리업무를 수행했고, 안전등급 분류 미흡과 같은 관리상 문제점도 일부 확인됐다. 실제 신평·중상곡저수지는 풍수해저감종합계획 상 재해 발생위험이 있는 ‘D등급’으로 분류돼 있는데도 보강공사를 시행하지 않고서 시설관리 담당자가 육안으로 정기점검을 한 후 각각 ‘C등급’, ‘B등급’으로 재분류한 것으로 드러났다.
이에 감사원은 행정안전부 장관에게 저수지 붕괴 등 재난 발생을 효과적으로 예방하지 못하는 일이 발생하지 않도록 사고 원인조사 업무를 철저히 할 것을 요구했다.
행안부에 따르면 천안시·영동군·홍성군은 정밀안전진단 결과 저수지 안전등급이 ‘D등급’으로 판정된 관내 5개 저수지를 「저수지댐법」에 따라 재해위험 저수지로 지정해 개선사업을 시행 중이거나 사업을 준공했다.
「농어촌정비법」 시행령 등에 따르면 저수지 관리자는 농업생산기반시설의 개·보수 사업을 시행하는 경우 「농어촌정비법」에 따라 시행하도록 되어 있고, ‘저수지 설계기준’에 따르면 저수지 홍수위선 아래의 토지 즉, 수몰 토지는 매수하도록 되어 있다.
따라서 천안시·영동군·홍성군은 농업용 저수지를 개·보수하거나 저수지 둑 높이기 등 재해위험 저수지 정비사업 시에는 수문분석 등을 통해 홍수위를 산정하고 홍수위선 아래에 있는 수몰 토지를 조사하고 사유지인 경우에는 해당 토지를 매수하는 등의 조치를 취해야 한다.
그러나 천안시는 수입·삼성저수지 정비사업을 각각 시행할 때 계획홍수위가 상승해 관내 9필지가 추가 수몰되는데도 수몰토지를 매수하지 않은 채 사업을 진행해 2016년 12월과 2017년 4월 준공했다. 영동군은 법곡·청화저수지 정비사업을 각각 시행할 때 15필지의 토지가 수몰되는데도 사업이 시작된 2020년 6월 18일부터 2021년 1월 감사 당시까지 보상계획을 수립하지 않은 채 사업을 진행했다. 홍성군 또한 수몰토지 3필지의 보상계획을 수립하지 않은 채 2022년 12월 준공 예정인 마온저수지 정비사업을 추진하고 있는 것으로 확인됐다.
그 결과 설계홍수량이 저수지로 유입돼 수위가 상승할 경우 저수지 상류에 있는 주택이나 토지가 침수돼 인명·재산피해가 우려된다.
감사원은 이에 따라 천안시장과 영동군수·홍성군수에게 저수지에 설계홍수량이 유입되어 수위가 홍수위까지 상승하더라도 사유지가 침수되는 피해가 발생하지 않도록 하는 방안을 마련할 것을 요구했다.
용도폐지된 저수지 관리기준 미흡
감사원은 2014〜2018년까지 5년간 농업용으로 이용되다가 용도가 폐지된 저수지 256개 중 총 저수량이 5만㎥ 이상인 저수지 23개를 표본으로 담수 여부를 확인한 결과, 강원 원주 무장저수지 등 8개 저수지가 용도 폐지 이후에도 여전히 저수지 형태를 갖춘 채 담수하고 있음에도 안전점검 근거가 없다는 사유 등으로 시설관리 담당자가 안전점검을 제대로 하지 않았다고 지적했다.
특히, 무장·신척·후평저수지는 총 저수량이 30만㎥ 이상으로 「농어촌정비법」이나 「저수지댐법」을 적용한다면 5년마다 정밀안전진단을 이행하고 비상대처계획도 수립해야 한다. 하지만 3개 저수지 모두 용도폐지 후 법적 근거가 없다는 사유로 2007년 이후 정밀안전진단을 이행하지 않고 있었고, 무장·신척저수지는 비상대처계획조차 수립되어 있지 않았다고 지적했다.
저수지가 농업용으로 이용될 때에는 저수지 하류가 대부분 농경지로 이뤄져 있어 저수지가 붕괴되더라도 피해가 적을 수 있지만, 저수지가 도심지 내에서 수변공원 등으로 활용될 경우에는 붕괴 시 농업용으로 이용될 때보다 피해규모가 커질 수 있어 철저한 안전관리가 반드시 필요하다.
하지만 현행 「저수지댐법」 제2조 등에 따르면 농업용으로 이용되다가 용도가 폐지되는 등 용도가 특정되지 않은 저수지나 택지개발지구 등에 편입되어 수변공원 등으로 이용되는 저수지에 대해서는 안전점검, 정밀안전진단 이행 및 비상대처계획 수립 근거가 마련돼 있지 않다.
이에 감사원은 행정안전부 장관에 관리 사각지대에 있는 용도 폐지 등 저수지에 대해서도 적정한 안전관리가 이뤄질 수 있도록 개선방안을 마련하라고 요구했다.
저수지 동시·연속 붕괴 가능성 미검토
저수지가 지역적으로 인접 설치돼 있거나 동일하천 상·하류에 설치된 경우, 붕괴 시 서로 영향을 주는 저수지(이하 동일하천 상·하류에 설치된 저수지)가 동시에 붕괴되거나 시간차를 두고 연속해 붕괴될 가능성을 배제할 수 없다.
이에 저수지 붕괴 시 서로 영향을 미칠 수 있는 저수지에 대해서는 비상대처계획을 연계수립하도록 하고, 저수지 동시붕괴 등에 따라 늘어나는 침수구역에 거주하는 주민을 조사해 이재민 구호계획에 반영하는 등 저수지 붕괴사고에 대비할 필요가 있다.
그러나 현행 「농어촌정비법」, 「저수지댐법」 등에 따르면 총 저수용량 30만㎥ 이상의 저수지에 대해서만 저수지 관리자가 비상대처계획을 수립하도록 정했을 뿐, 저수지 관리자가 각각 다른 동일하천 상·하류에 설치된 저수지가 연속적으로 붕괴될 경우를 대비해 비상대처계획을 누가, 어떻게 수립해야 하는지에 대한 비상대처계획 연계 수립방안은 마련되지 않은 실정이다.
이러한 이유로 저수지 관리자가 동일한 일부 저수지·댐의 경우, 저수지와 댐이 동시에 붕괴되는 시나리오를 검토하고는 있으나, 저수지 관리자가 지자체와 농어촌공사로 각각 다른 경우, 동시 붕괴 시나리오를 검토하지 않은 채 비상대처 계획을 각각 독립적으로 수립하고 있다.
감사원에 따르면, 농어촌공사가 관리하는 3천411개 저수지 중 동일하천 상·하류에 설치되어 있는 1천158개 저수지 중 총 저수량이 30만㎥ 이상인 비상대처계획 수립 대상 저수지 142개의 비상대처계획 상 침수범위를 확인한 결과, 상류에 설치된 저수지의 침수범위와 하류에 있는 저수지의 침수범위가 중첩되는 저수지가 91개로 확인됐다. 게다가 91개 저수지 중 동일하천 하류에 설치된 저수지는 상류 저수지 붕괴 영향으로 붕괴 시 침수범위가 더 넓어질 수밖에 없다.
이에 대해 감사원은 행정안전부 장관과 농식품부 장관에게 동일하천 상·하류에 설치된 저수지의 동시 또는 연속 붕괴 시, 침수범위가 커질 것으로 예상되는 저수지에 대해 비상대처계획을 연계 수립하는 방안을 마련하라고 통보했다.
자동수위측정기 설치기준 미흡
농식품부는 농업용 저수지의 수위 경보를 실시간 모니터링해 홍수 등 재해를 예방·관리하고자 ‘저수지 자동수위측정기 설치 및 운영지침(이하 자동수위측정지침)’을 제정해 전국 저수지 관리자에게 배포했다.
「재난안전법」 등에 따르면 재난 대응기관은 저수지 수위를 파악해 주민대피 결정 등 중요 의사결정을 하고 있으며, 측정된 수위 데이터는 사고 원인조사 시 홍수의 제방 월류 여부, 제방 붕괴 시각 등을 확인할 수 있는 유용한 자료로 활용된다. 또 자동수위측정지침에 따르면 자동수위측정기는 전원공급장치 등으로 구성되며, 농업용 저수지의 수위 데이터를 실시간으로 확보하고 홍수에 신속히 대처할 수 있도록 재해 위험 상황에 따라 전송주기를 조정해 관측 데이터를 실시간으로 전송할 수 있어야 한다.
따라서 농식품부가 자동수위측정지침을 마련할 때에는 홍수 발생 시 수위 관측 데이터를 재난 대응기관이 의사결정에 활용할 수 있도록 ‘전원공급장치 등을 홍수 시 침수되지 않게 댐마루 이상 높이에 설치한다’는 내용의 전원공급장치 설치 높이 기준을 명확히 제시해야 한다. 그러나 농식품부가 제정한 자동수위측정지침에 따르면 취수시설 종류에 따른 측정방식과 측정위치를 정하는 기준만 있고, 전원공급장치 등의 침수를 방지할 수 있는 설치 높이에 대한 별도 기준은 없는 것으로 감사원 감사 결과 드러났다.
그 결과 지자체가 관리하는 유효저수량 10만㎥ 이상 39만㎥ 이하인 농업용 저수지 중 자동수위측정기가 설치된 153개 가운데, 울산 울주군 소재 뒷골저수지 등 21개 저수지는 자동수위측정기 전원공급장치 등의 높이가 댐마루 높이보다 0.1〜2.0m 낮게 설치되어 홍수 시 저수지 수위가 상승하면 전원공급이 차단될 우려가 있다.
이에 따라 감사원은 농식품부 장관에 자동수위측정기 전원공급장치 등의 설치방법을 관련 지침에 명확히 규정하고, 뒷골저수지 등 21개 저수지에 대해서는 전원공급장치를 댐마루 높이보다 높게 설치할 것을 요구했다.
[『워터저널』 2021년 10월호에 게재]