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Part 01. 한국 물산업 현황 및 정부 물산업 육성 전략
2018년 05월 03일 (목) 09:47:54 워터저널 webmaster@waterjournal.co.kr

 특집   「물관리 기술개발 촉진 및 물산업육성법」 제정 시급하다


“물산업 진흥 위한「물관리기술법」제정 시급”


규제성 높은 기존 물 법제·공공기관 이해관계로 민간 물기업·인력 육성 실패
국내 물기업 80%가 중소기업…국가 차원 전문화된 법제적 지원으로 내수 살려야


   
▲ 윤 주 환
고려대 환경시스템공학과 교수
Part 01. 한국 물산업 현황 및 정부 물산업 육성 전략

물 관련 이해관계자 다양

물산업을 흔히 ‘워터 인더스트리(Water Indsutry)’라고 하지만 이는 좁은 의미의 개념이다. 물산업의 실질적인 의미는 ‘물 순환계’의 제조·설계·건설·운영·관리에 대한 경제활동에 있다. 물 순환계는 일반 수자원에서부터 사람이 마시는 수돗물, 이로부터 발생하는 하·폐수, 하·폐수 재이용 등에 이르는 순환과 관련된 모든 경제활동을 일컫는다. 최근에는 특히 물의 재생·재이용에 대한 인식이 높아지면서 정수기 등 물 관련 제품까지도 물산업의 한 영역으로 보고 있다.

물산업은 크게 4가지 특징을 가진다. 우선, 물은 공공재인 동시에 ‘경제재’이다. 유엔(UN)은 이미 2002년부터 물은 정부가 공급하고 모든 사람들이 사용할 권리를 갖는 공공재인 동시에 희소성이 있는 경제재라고 규정했다. 또 물은 파이프라인과 같은 망(네트워크)을 통해 공급되므로 물산업은 ‘망(網) 산업’ 또는 ‘네트워크 산업’이다. 최근에는 4차 산업혁명의 혁신기술들과 접목된 다양한 물기술들이 개발되고 있어 물산업을 ‘융합산업’이라고도 정의한다.

   
▲ 물산업의 실질적인 의미는‘물 순환계’의 제조·설계·건설·운영·관리에 대한 경제활동에 있다. 물 순환계는 일반 수자원에서부터 사람이 마시는 수돗물, 이로부터 발생하는 하·폐수, 하·폐수 재이용 등에 이르는 순환과 관련된 모든 경제활동을 일컫는다.

물은 산업적·기술적 측면에서 200년 이상의 역사를 가지고 있는 만큼 이해당사자가 많고 이들끼리 복잡하게 얽혀있다. 기술적 측면에서는 △수자원 △상수 △하·폐수 △재이용 △물환경 등으로, 업역(業域)은 △설계 △제조·조달(P-P) △시공 △운영 등으로, 인력체계는 △학(學) △연(硏) △산(産) △관(官) △민(民) 등으로 구성된다.

   
 
민간 물제품 시장 급격히 확대 추세

물산업은 시장적 측면에서 다음과 같은 특징을 갖는다. 첫째, △제품시장 △건설시장 △서비스시장 등 다양한 형태의 시장으로 구성되어 있다. 둘째, 이러한 시장의 다양성은 국가별 물환경에 따라 각기 다른 형태로 나타난다. 방글라데시의 우물, 사우디아라비아의 담수화, 미국 텍사스주 위치타 폴(Whchita falls)의 하수재이용 등 국가별 물시장이 다른 것은 그 나라의 물환경 여건 등 현지 조건에 따라 시장이 형성되고 발전하기 때문이다.

셋째, GDP 수준에 따라 물시장의 특성이 다르다. GDP가 4만∼15만 달러에 이르는 선진국 물시장의 경우 시장의 투명성이 높고 고도기술이 필수적이며 검·인증이 까다롭고 실적을 중시한다. 반면 GDP가 3만 달러 미만인 저개발국의 물시장은 시장 자체가 형성되기 어려운데다 투명성이 낮다. 또 저급기술의 수요가 높고 불안한 정치정세로 회수불능 위험이 항시 존재한다.

넷째, 선·후진국을 막론하고 물시장은 이해당사자가 매우 많다. 5대 기술생태계, 5대 인력영역, 5대 업역(業域)으로 복잡하게 얽혀있다. 다섯째, 물시장은 규제산업이다. 우리나라는 환경부와 국토부, 두 부처가 물시장에 대한 강력한 규제력을 행사하고 있다.

여섯째, 물 관련 제품 시장에서는 검·인증이 중요하고 서비스 시장에서는 기업·기관의 실적 혹은 재무능력이 중요하다. 일곱째, 생수·정수기 등과 같은 물 관련 제품의 민간시장이 폭발적 성장 추세에 있다. 21세기 들어 대부분의 국가에서 물 인프라 재구축 비용조달 문제, 유해물질로 인한 수자원 고갈 등으로 생수, 정수기 등 민간 물제품 시장이 급격히 확대되는 추세이다.

60년간 물관리 패러다임 꾸준히 진화

우리나라는 전 세계에서 물 인프라를 최단 기간에 완비한 국가로, 1950년부터 2013년까지 60여 년 만에 상하수도 인프라 구축을 통한 음용수 공급, 하수처리, 물환경시설을 통한 수질 향상, 고도처리 등을 이뤄냈다. 이제는 인프라 구축이 대부분 완료되고 수자원 개발에도 한계가 있어 유지관리의 중요성이 확대되고 있다.

물관리 패러다임 또한 꾸준히 진화해왔다. 1980년 이전의 1세대 물관리 시대에는 경제개발에 따른 수자원 개발 및 물공급에 주력했던 시기였다. 댐, 상수도, 공업용수 등 수자원 시설의 양적 확대(대규모·저비용)에만 집중했다. 그러던 중 1991년 낙동강 페놀사태가 터지면서 사회적으로 환경에 대한 관심이 급증했다.

1980년부터 2010년까지의 2세대 물관리 시대에는 낙동강 페놀사태로 황폐화된 수질을 복구하기 위해 하수고도처리, 하천 정비 등에 총력을 기울였다. 1세대 물관리가 대규모 인프라를 대량으로 공급하는 공급자 위주의 물관리였다면, 2세대 물관리는 맞춤형·친환경 시설에 집중하는 수요자 중심의 물관리로 바뀌었다.

2010년부터 현재까지의 3세대 물관리 시대는 물순환 관리가 주요 관심사이다. 최근 활발히 논의되고 있는 통합물관리를 비롯해 그린인프라(GI), 저영향개발(LID) 등 물의 생태적 가치에 대한 사회적 관심이 높아지고 있으며, 스마트 관리를 통한 물재생, 에너지 생산 등 물과 에너지와의 연계가 늘어나고 있다.

2017년 국내 민간 물시장 16.6% 불과

우리나라 물산업의 규모는 물시장의 규모와 같다. 물시장 규모는 공공 물산업 규모와 민간 물산업 규모를 합한 것이다. 먼저 공공 물산업 규모는 상하수도요금(물값+보조금(세금))으로 거둔 재원을 의미한다. 그러나 현재 우리나라의 상수도 분야는 20%, 하수도 분야는 60%가 적자 상태이다. 인프라 비용까지 고려하게 되면 적자규모는 더 심할 것이다. 상하수도는 사실상 보조금으로 운영되고 있다고 해도 과언이 아니다.

한편, 민간 물산업은 생수, 정수기, 산업폐수처리 등 공공부분 이외의 모든 산업활동을 의미한다. 민간 제조 및 서비스 기업들이 우리나라 대부분의 물 관련 제품을 생산하고 있으며 공공기관이 요구하는 물 관련 서비스를 제공하고 있다. 즉 이들이 우리나라 물산업을 지탱하는 힘이자 원동력인 셈이다.

그러나 환경부의 물산업통계에 따르면 2017년 국내 물시장 규모는 약 30조 원으로 하수도 분야 31.7%, 상수도 분야 27.9%, 수자원 분야 13.7%, 물환경 분야 10.1% 순이다. 상하수도 등  공공부분은 이미 전체 물시장의 83.4%를 차지하는 반면, 생수 및 가정용 정수기, 산업용수 등 민간시장은 16.6%에 불과하다. 이는 곧 민간 물시장이 퇴화했다는 것이고 일자리가 줄어들었다는 것을 의미한다.

   
 
민간 물기업 육성 정책·법제 실패

현재 우리나라의 물산업 현황은 그야말로 ‘위기’라고 판단된다. 물기업 쇠퇴로 일자리는 감소하고 수출은 부진하다. 물 관련 제품이 잘 팔리지 않으니 관련 기술은 갈수록 퇴보하고 있다. 그러나 선진국의 물시장은 전 세계적인 물부족 현상에도 불구하고 갈수록 확대되고 있다.

우리나라 물시장이 안고 있는 가장 큰 문제는 ‘산업 전략의 실패’, 즉 ‘민간 물기업 육성의 실패’이다. 1992년부터 30여 년간 환경부는 상수도(14조 원)·하수도(34조 원) 분야에 총 48조 원에 달하는 막대한 재원을 투자했다. 그러나 정작 우리나라를 대표할 ‘기함(Flagship)기업’을 육성하는 데에는 실패했다. 이와 같은 민간기업 육성의 실패는 곧 법제와 정책 전반의 실패와 다름없다. 환경부와 국토부, 양 부처 모두 강력한 규제부서로서 민간기업들의 목을 조르기에만 급급했다고 판단된다.

결과적으로 이는 물산업의 역동성을 저하시킨 꼴이 됐다. 상하수도 고도건설기가 끝나면서 외형성장이 퇴보했고, 엔지니어링사, 건설시공사 등의 우수한 전문인력이 급격히 줄어들었다. 2012년 엔지니어링협회·통계청·한국상하수도협회의 자료에 따르면, 민간 물산업 분야 종사자는 9천848명으로 1만 명도 채 되지 않았다.

그러다 보니 물산업이 건설 중심에서 유지관리 시장으로 전환하는 데 애로사항이 많다. 제한적인 민간 위탁시장으로 운영기술 실적을 확보하기 어렵고 수출도 부진하며 조달 등 전문성도 미흡한 실정이다. 즉, 산업의 역동성이 급격히 떨어지고 공공성이 비대해졌다.

   
 
공공성 비대화로 시장기능 퇴화

과도한 공공성은 경제재로서 필수적인 시장기능을 퇴화시켰다. 국내 물산업 분야 중 공공부분, 즉 상하수도 분야는 전체 시장 규모의 80% 이상을 차지한다. 상하수도 요금은 만성 적자에 허덕이는데 국민들은 물값이 항상 저렴하기를 바라는 잘못된 인식을 갖게 되는 이유가 바로 이 때문이다. 즉 물값에 대한 국민들의 ‘피터팬 증후군(Peter Pan Syndrome)’을 정부가 조장했다고 해도 과언이 아니다.

우리나라 물산업 내수(內需)시장의 가장 큰 문제는 ‘민간기업의 몰락’이자 ‘공기업 주도(主導)의 시장’이라고 할 수 있다. 2014년 한국환경공단·K-water·한국농어촌공사 등 3대 물 관련 공공인력(물관리 인력 6천12명, 기타 포함 1만 명대, 운전인력 제외)은 민간 기술인력을 넘어섰다. 물산업 최대 매출기업은 K-water, 한국환경공단, 서울시 상수도사업본부 등 모두 공기업이다.

   
 
물산업 연구개발(R&D) 분야는 한국환경산업기술원이 거의 독점하고 있다. 환경산업기술원의 물 분야 R&D 투자액은 연간 약 4천200억 원에 달한다. 이는 세계적인 물기업 베올리아(Veolia)의 연간 투자액(2015년 기준 약 1천억 원)의 4배가 넘는 수준이다.

반면, 민간부분의 견실한 제조업들은 대부분 몰락했다. 이는 1990∼2000년대 상하수도 고도성장기에 물 분야 제조업(탈수기, 펌프 등)에 대한 투자와 육성이 실패한 데서 비롯된 결과다. 기초제품은 고임금으로 인한 원가경쟁력을 상실했고, 고부가가치 제품들은 물산업 R&D 지원이 미미해 세계 추세에서 탈락했다. 게다가 우리나라의 R&D 규모는 물산업 규모에 비해 절대적으로 작으며, 수출경쟁력이 낮은 내수형 환경신기술만 양산하고 있는 실정이다.

물산업, 국가 GDP의 2%… 내수 포화

결국 국내 물산업이 후퇴한 이유는 △환경부(수질)와 국토부(수량)로 분산된 물관리 △기술개발 실패로 인한 신(新)성장동력 창출 및 수출산업화 실패 △낮은 물값(반환경적-도덕적 해이 조장) △과도한 공공성(공사·공단 인력 1만 명 시대, 지방 공사·공단 급증) △과도한 NGO 간섭(민영화 매도) 등으로 요약된다.

현재 우리나라의 물산업 규모는 국가 전체 GDP의 약 2%를 차지하고 있다. 상하수도 보급률이 100%에 육박하는 등 내수시장은 거의 포화상태로 공공발주가 급감했다. 게다가 물산업 시장은 공공부분(85%)이 민간 부분을 압도하고 있어 민간기업의 기술개발이 부진하고, 공공기관의 기술개발은 인건비성 유지보수로 투자 대비 산업창출이 미흡하다. 따라서 국가 물기술 개발수준은 계속해서 후퇴해 가고 있고 R&D 정책 또한 매번 실패에 그치는 실정이다.

 또 산업의 역동성이 떨어지다 보니 해외시장 진출이 부진하고 일자리는 매년 줄어들고 있다. 고도성장기 때 축적한 기술과 인력은 거의 퇴출당했으며, 청년들은 매년 취업난에 시달린다. 이처럼 공공부분이 민간부분을 압도하고 우수한 인재들이 업계에서 퇴출당할 때까지 정부는 규제밖에 한 것이 없다.

   
 
공기업의 물시장 주도형태 탈피해야

지난 2016년 정부는 물산업의 위기를 극복하기 위해 ‘스마트 물산업 육성전략’을 발표했다. 그러나 공기업이 물시장을 주도하는 우리나라만의 독특한 물산업 형태를 바꾸지 않고서는 큰 변화를 기대하기 어렵다. 국가별 물산업 유형을 살펴보면, 우리나라를 제외한 대부분의 국가들은 정부(지자체)가 민간기업을 지원하면서 물산업을 추진하고 있다. 공산주의 국가에서는 정부가 물시장을 국민에게 전적으로 맡기고, 영국처럼 완전히 민영화된 국가에서는 민간기업이 정부(지자체) 역할을 대변한다. 우리나라처럼 공기업이 물시장을 주도하는 국가는 단 한 군데도 없다.

   
 
우리나라 정부의 물산업 정책은 2005년 노무현 정부 당시 물산업 육성정책을 수립하고 2007년 물산업육성과를 신설하면서부터 시작됐다. 이때 물산업 육성에 대한 전담 지원부서 및 법제화는 비록 환경부와 국토부 간의 주도권 다툼으로 무산됐지만, 물산업육성과가 제대로 유지만 됐어도 지금과 같이 물산업의 위기라는 말은 나오지 않았을 것이다.

물산업 정책은 이명박 정부 들어 4대강 사업 추진과 동시에 박근혜 정부에서 물산업육성과를 없애면서 어그러지기 시작했다. 아마 이를 폐지한 것은 국토부와 환경부가 항시 주도권 싸움을 하는 것을 보다 못해 완전히 새로운 방식으로 물산업을 육성해 보려는 의도였을 것이다. 미국 등 선진국처럼 국가 주도의 물산업클러스터를 만들어 물산업을 체계적으로 육성하고자 했던 것이다.

그러나 결과적으로 물산업클러스터는 아직 완공되지 못했고, 문재인 정부 들어 물관리 일원화를 통한 통합물관리를 추진하려는 상황에 이르렀다. 그리고 이를 제도적으로 뒷받침할 수 있는 「정부조직법」 개정, 「물기본법」, 「물관리기술법」 등이 제안되고 있다.

정부 소관 물 관련 법제 규제성 강해

현재 물산업은 ‘통합물관리’의 방향으로 나아가고 있다. 최근에는 드론, 로봇, 3D 프린팅, 인공지능 등 4차 산업혁명의 핵심기술까지 활용해 물산업의 혁신이 일어나고 있다. 앞으로 물 분야의 일자리는 강소기업·중소기업을 중심으로 연구개발, 수자원관리(농업 포함), 물환경(지역사회), 스마트 시설 운영·관리, 스마트 제조업, 신소재, 에너지 생산·절약·회수, 자원 회수 등의 분야에서 창출될 것으로 예상된다.

우리나라 물산업 정책이 궁극적으로 나아가야 할 방향은 바로 이러한 민간 물산업을 체계적으로 지원하는 것이다. 사실 가장 빠르고 정확한 방법은 정책 담당 공무원들이 AWWA ACE(상수), WEFTEC(하·폐수), Aquatec(물기술) 등과 같은 해외 물 관련 전시회에 직접 가보는 것이다. 우리나라 워터코리아와 같은 전시회와는 비교할 수 없을 정도로 규모가 크기 때문에 세계 물산업의 추세를 정확히 파악할 수 있다.

그러나 이에 앞서 ‘물관리 법제화’부터 이뤄야 한다. 현재 국토부와 환경부 소관의 물 관련 법제들은 시장 규제성이 상당히 강하다. 그러나 법으로 규제만 하는 국가는 우리나라밖에 없다. 일례로 미국이나 유럽의 물 관련 법제는 중앙정부 관장 하의 국가법 성격보다 지방정부 소관의 기술조례(Code of Regulation)로 발전해 왔다.

이들 국가의 물관리체계에서는 기술자와 전문가의 의견이 존중된다. 가령 물값 설정(Water Pricing)에 있어 NGO의 간섭이나 정치적 왜곡이 적다. 반면, 우리나라는 비(非)전문가인 정치가와 행정가의 영역주의가 물관리 정책과 체계를 왜곡하고 있다.

   
 
물산업 체계적 육성 위한 법제정 시급

물은 공공재인 동시에 경제재이다. 그러나 우리나라는 물의 경제재적 특성을 간과하고 과도한 규제책만 내놓고 있다. 요금산정(Pricing)과 통합관리의 컨트롤타워가 없어서 그렇다. 또, 공공기관의 이해관계가 국민의 편익을 왜곡한다. 전문분야별 부(部)·실(室)·국(局)·과(課) 간의 이해관계가 법제에 반영되고, 동일한 부(部) 내에서도 기관의 이해관계가 다르게 작동하는 실정이다.

가장 큰 문제는 물산업을 전문적으로 지원할 수 있는 법제도가 없다는 것이다. 「말산업지원법」, 「곤충산업진흥법」, 「소금산업진흥법」까지 제정되어 있지만 「물산업지원(기술)법」은 없다. 이것 역시 국회의원들의 이해관계에서 비롯된 결과라고 판단된다.

그러나 「물산업지원법」은 반드시 제정되어야 한다. 기존의 「수도법」, 「하수도법」 등 규제법으로는 민간기업의 물산업을 지원하기가 어렵다. 국내 물기업은 80%가 중소기업이고 물 분야 종사자만 약 12만9천 명에 이른다. 이들에 대한 전문적이고 산업적인 지원 법제가 시급하다.

물산업 진흥을 위해 국회에 거는 기대가 크다. 국회는 12만9천 명의 물 관련 종사자들을 비롯한 모든 국민들이 기대하는 물산업 발전을 위해 어떤 기여를 하고 있는지 자성해야 한다. 지금 우리나라의 물산업은 쇄락의 위기에 있다. 물산업 진흥을 위한 지원 법제가 시급하다. 하루빨리 국회에서 물관리 일원화에 대한 합의를 이루고, 나아가 우리나라 물산업의 체계적인 육성을 위해 「물산업기술법」을 통과시키기를 염원한다.  

[『워터저널』 2018년 5월호에 게재]

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