특집   Ⅱ. 기후변화 시대의 물관리 방향

“기후변화·포스트코로나 시대 대응 물관리 필요”

국민이 체감가능한 서비스 제공하고 형평성·효율성 갖춘 인프라 구축해야
국민의 물관리 인식·요구 증가 기회 삼아 IoT·AI 기술 도입 가속화해야

2018년 6월, 정부는 국토교통부와 환경부로 나뉘어 있던 물관리를 환경부 중심으로 일원화했다. 또한 여러 부처가 하나의 목표를 가지고 같은 목표 아래 물관리를 할 수 있도록 12대 물관리 기본원칙을 담은 「물관리기본법」을 제정했다.

「물관리기본법」에는 부처 간 조정을 위해 대통령 소속 국가물관리위원회와 4개의 유역물관리위원회를 설치해 이들이 물관리에 관한 중요사항을 심의·의결하고 국가물관리기본계획과 유역물관리종합계획을 수립해야 한다고 명시되어 있다.

국가물관리기본계획은 우리나라 물관리 정책의 최상위 법정계획이자 전략계획으로 수립하도록 되어있다. 정책의 주요목표와 방향을 수립하고 중장기적 주요과제를 도출한다. 사업추진 계획이나 소요 예산 등 구체적인 수단들은 하위 실행계획에서 국가물관리기본계획 방향과 부합하도록 수립된다.

국가물관리기본계획은 △소통·협력 △전략·정책 △실증 기반 등으로 국가물관리 정책방향과 전략을 선도하는 이정표 역할을 한다. 국가물관리기본계획은 정부에서 일방적으로 수립하는 계획이 아니라 국민, 전문가, NGO가 협력하는 계획이다.

과감한 대체수자원 활용 필요

국민들이 체감하는 우리나라 물관리 실태를 알아보기 위해 전국 만 19세 이상 69세 이하 일반 국민 3천 명에게 물관리 기본방향에 관한 설문조사를 실시했다. ‘우리나라의 물관리는 어떤가요?’라는 질문에 국민들은 ‘수돗물 공급, 홍수 및 침수, 수돗물 수질 등이 과거에 비해 좋아졌다’고 답한 반면, ‘바다 및 연안 수질, 지표수 수질현황 등은 더욱 나빠졌다’고 답했다. ‘바라는 물관리 미래상’이라는 질문에는 ‘깨끗한 수돗물을 충분히 공급받는 것’과 ‘깨끗한 물이 흐르는 환경에서 아이들이 안전하게 놀 수 있는 미래’ 항목이 절반 가까이 차지했다.

국민들은 「물관리기본법」 12개 원칙 중에서 물의 배분, 수도·하수도, 물수요 관리는 잘 되고 있지만, 생태보존, 기후변화 대응, 물관리 정책 참여는 미흡하다고 답했다. 지금과 향후 10년을 고려한 12가지 기본원칙 중요성 결과로는 수도·하수도, 기후변화, 재해 예방이 현재 수준에서 중요한 원칙이며, 10년 뒤에는 기후변화대응, 물의 공공성, 수도·하수도 순으로 중요하다고 밝혔다.

그렇다면 국가물관리는 현재 어느 위치에 있을까. 수도꼭지만 틀면 물을 사용할 수 있는 시대다. 이는 1980년대부터 유역조사, 다목적댐 개발 등 댐과 저수지를 확장하고 수도관을 설치해 안정적인 물이용을 위한 용수를 확보하고 공급했기 때문이다. 수질 면에서도 하수도 정비, 산업폐수처리시설을 공급해 오염물질을 관리해왔다. 2000년대 초반에는 물관리 정책을 기존에 있던 행정구역 단위에서 벗어나 유역단위로 도입해 하천 수질을 개선하고 있다. 현재까지의 목표 기준 달성률은 하천 약 70%, 호소 18%다.

또한 비가 오면 사방에서 유출되는 비점오염원과 수생태 건강성 관리체계를 확립해 물환경 보전 관리 부문에서도 성과를 나타냈다. 재해 대응 관리 부문에는 가뭄 예·경보의 도입 및 시행과 댐 저수량에 따른 단계별 용수공급 조절, 선제적 댐 용수 비축 추진 등 가뭄대비 댐 운영기준을 마련했다.

홍수 방지를 위해서는 국가 및 지방하천을 정비해 하천변 홍수피해를 낮췄다. 국가하천은 80%, 지방하천은 48%를 정비했고, 다목적댐 및 홍수조절지를 건설해 총 60억㎥의 홍수조절용수를 확보했다. 또한 하천 등 외수(外水)범람뿐만 아니라 도시침수관리를 위해 하수정비, 도시침수예방사업도 진행하고 있다. 이로써 통합물관리 체계 기반을 마련했다.

인프라 노후화로 지속가능성 불투명

한계점도 있다. 얼마 전 역대급 장마와 폭우로 13명의 사망자와 1천250명의 이재민이 발생했다. 이번 일을 계기로 홍수, 가뭄 등 기후 변동성을 고려한 이수관리 및 댐 운영 문제도 거론됐다.

올 장마가 시작되기 전까지 약 10년 동안 우리나라는 국지적 가뭄이 지속되어 왔다. 하지만 그 10년 동안 국민들은 물부족을 겪어본 적이 없다. 앞서 언급한 국민 인식 설문조사에서도 물수요 관리 부문에 만족한 걸로 보아 가뭄에 대한 심각성 인지는 부족한 상황이다.

가뭄 등 기후변화가 발생했을 때도 물사용량은 변함 없기 때문에 수생태계는 물부족 현상이 나타날 수 있으며, 강점이었던 물인프라는 노후화로 인해 지속가능성이 불확실하다. 2030년 전체 물인프라 중 2016년 기준 내용연수 초과 비율이 70% 중가할 것으로 예상되기 때문에 아무런 준비도 하지 않는다면 전국 여러 곳에서 적수현상이 나타날 것이다.

또한 도시의 92%는 아스팔트와 시멘트로 덮여 물이 땅으로 스며들지 못해 오염물질배출 부하량이 증가하게 된다. 영산강, 낙동강은 수자원 저장 능력이 적어 만성 물부족과 수질문제에 노출되어 있으며, 상수도 서비스는 도·농 간 차이가 크고 지역 간 요금 및 관리 능력 차이로 불균형 현상이 심화되고 있다.

본류 중심 수질관리, 지역간 불균형 초래

국민들을 대상으로 실시한 설문조사에서 ‘물배분은 별다른 문제가 없다’는 답변이 66.7%로 1위를 차지했지만 상·하류 문제, 사물과 인간 간 물배분 등에 있어서는 문제점이 존재한다. 본류 중심의 수질관리는 지역 간 수질오염 및 수생태 관리 수준 격차를 더 고착화시킬 수 있다. 하수도 서비스 지역 간 불균형과 수질개선의 정체 또는 악화, 미량오염물질 및 난분해성 유기물 등도 문제되고 있다.

하천시설은 노후화로 종·횡적 단절이 발생해 생물종이 감소했으며, 저수로 복단면을 조성한 이후에는 하천 흐름과 수생생물 이동에 차질이 생겼다. 결국 용도가 폐기된 시설이 노후화되고 방치되어 하천이 고착화된 것이다. 이는 하천 상·하류 생태계 단절, 홍수위 상승, 자연경관 훼손과 같은 문제를 일으켰다.

수생태계는 더욱 심각하다. 자연녹지·연안 개발 등이 이뤄져 생물이 서식할 수 있는 장소가 감소했고, 전국 지방하천의 35%가 훼손되었으며, 전국 하천의 93%는 3∼4등급의 자연도를 나타내고 있다. 하천 저수기 유량이 급속도로 줄어들고 인간 중심의 댐 유량 조절로 하천 건천화가 진행되고 있다.

물비용 문제, 사회적 수용성 고려해야

물관리의 효율성 및 합리성이 저하된 이유는 크게 4가지로 생각해볼 수 있다. 첫 번째는 중앙부처의 물관리 기능이 여전히 분업화되어있다는 것이다. 물관리 법률 68개, 물관리 계획은 96개로 매우 세분화되어 있고, 다양한 항목들이 혼재되어 있어 행정 효율성 및 정책조정 기능이 취약해졌다.

두 번째는 하천관리 주체의 분절화다. 생태네트워크 단절 및 하천관리 다원화로 하천관리의 비연계성이 두드러지고, 하천의 종적 연속성 훼손의 원인이 되었다. 세 번째는 물정보 연계 및 공유체계 한계다. 물정보 불일치, 중복, 연계 부족 등 비효율적인 물정보 관측망으로 정확성이 떨어진다.

마지막으로 수자원 이용관리 체계 및 비합리적인 비용 부담 문제다. 수자원 합리적 배분 조정의 기준과 체계가 미비하고, 수리권 원칙 및 규정의 모호성 등이 문제시되고 있다. 각기 다른 비용부담 체계로 인한 물 관련 갈등도 빈번하게 일어나고 있다.

지속가능 물확보 정책 패러다임 필요

이러한 변화들은 위기로 다가오고 있다. 21세기 전반기에는 한반도 모든 지역에서 기온이 상승, 연 강수량, 호우 일수 증가 등으로 인해 적절한 물수요 관리 대응이 필요하다. 물수요관리와 에너지 관리는 연계되어 있기 때문에 지속가능한 물확보를 위해서는 물수요관리와 에너지 수요관리를 연계한 물관리 정책 패러다임을 마련해야 한다.

정부는 2025년까지 한국형 뉴딜, 그린 뉴딜 등으로 160조를 투자할 것이라고 밝혔다. 이에 발맞춰 물관리도 함께 개편되어야 한다. 물기술 융·복합화로 물 관련 신산업 창출 가능성과 국제 협력 및 해외 물시장 진출 필요성을 높여야한다. 기술적 측면에서는 4차 산업혁명에 알맞게 스마트 기술과 연계해 시민·기업과 함께 환경문제를 해결해야 한다.

지방분권화와 물관리 일원화 이후 국민이 기대하는 실질적인 성과 기대치가 높아지고 있다. 세부사항으로는 깨끗한 물공급과 효율적인 물관리와 수질·생태분야 건강성 회복 증대 요구 등이다. 이제는 물관리 업무를 범정부 차원의 조정 역할을 병행할 필요가 있다.

SWOT 기반 좌표점 설정해 물관리 추진

국민 물관리 인식에 대한 요구가 늘어나는 것을 기회로 삼아야 한다. 이는 국가(유역)물관리위원회 중심의 통합물관리, 유역물관리로 실현 기반을 마련하고 한국판 뉴딜사업 등으로 IoT·AI 물관리 기술 도입을 가속화해 기후변화와 포스트 코로나 시대에 대응할 수 있는 새로운 물관리를 추진해야 한다.

미래의 국가 물관리는 SWOT(강점·약점·기회·위협 요인을 규정하고 이를 토대로 전략을 수립하는 기법)을 기반으로 한 좌표점을 설정해 시행할 계획이다. 우선 다기능·다혜택 통합물관리 및 물서비스 질 역량을 집중 강화하는 ‘역량집중 전략(S-O)’과 노후 물인프라의 개·보수를 확대하고 합리적 비용부담 정책을 강화시키는 ‘장애극복 전략(W-T)’을 실시한다.

두 가지 전략에서 실행이 수월하지 못한 전략들은 ‘약점보완 전략(W-O)’에서 보다 자세히 다룬다. 이와 함께 △기후변화 초과 홍수대응 강화 △취수부담금 등 다양한 투자재원 확보 △지류·지천의 물관리 강화 △소규모 물관리시설 관리 강화 △자연친화적 친수관리 강화 등 ‘관리강화 전략(S-T)’을 만들어 추진할 예정이다.

[『워터저널』 2020년 10월호에 게재 ]